第一章 总 则一、关于遵循“突发事件应对法”和“条例”的相关要求，民用机场的应急救援工作纳入机场所在地政府统一管理的问题
2007年11月1日实施的“突发事件应对法”第四条明确规定“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”，2009年7月1日实施的“条例”第二十五条明确规定“民用航空管理部门、有关地方人民政府应当按照国家规定制定运输机场突发事件应急预案”，据此，本规则分别在总则第四条、第三章第十条、第四章第十九条和第六章第三十九条对上述规定进行了响应和细化，并在总体要求、机构职责、应急救援计划及预案的制定、突发事件的处置及指挥等方面都明确了机场所在地政府对机场应急救援工作的主导地位，以及机场应急救援工作与所在城市突发事件应对相融合的问题。二、关于民用机场应急救援工作应遵循的基本原则
在本规则总则中，增加了应急救援工作应遵循的基本原则条款。即“最大限度抢救人的生命及减少财产损失，预案完善、准备充分、出动及时、救援有效的原则”，以此作为机场应急救援工作的总纲和全体参加救援人员的行为准则。这样做，一是贯彻落实新时期科学发展观的思想，强调以人为本的核心价值观，二是将整个民用运输机场的应急救援工作要求在总则中做一个高度浓缩和概括，更加突出了机场应急救援工作的本质要求。三、关于对机场配备残损航空器搬移设备的要求
民航应急救援工作的设施设备配备中，有关消防、应急救护等方面都有相关的要求和技术标准，如由民航局公安局管理的《民用航空运输机场消防站消防装备配备》和由民航局飞行标准司管理的《民用运输机场应急救护设施配备》等，这些都在本规则中直接引用。但是对于残损航空器搬移问题，却一直没有比较明确的要求和标准，为此，在紧急突发事件中，由于搬移设备不足，残损航空器不能快速移走，客观上延长了突发事件的处置时间，影响了机场的正常运行。基于上述情况，参考国际上的通行做法，本规则第四章第三十二条中明确要求民用运输机场应根据其飞机年起降架次的多少，配备一定规模的残损航空器搬移设备。四、关于机场消防战斗员应当具有紧急救护技能问题
机场发生的突发事件，特别是涉及航空器失事的紧急事件，第一支响应力量是消防救援部门，因此消防战斗员往往是第一批接触遇难者的人员。而就我国民用机场目前情况而言，除了少数大型枢纽机场外，大部分机场不具备完善的医疗救护条件，机场所在地的地方医疗救护人员又难以在最短时间到达事故现场，由此，伤员的止血包扎、骨折固定、心脏复苏等紧急救护工作难以尽快实施，客观上会延误救治时间，因此，要求消防战斗员具有紧急救护技能，对最大限度的挽救遇难者的生命是非常必要的。目前几乎全世界机场的专职消防队员都不同程度的具有紧急救护技能并取得了国家相关部门的资格认证，而我国尚缺乏相应的法规规章，在此情况下，也考虑到我国的国情，本规则第三章第十四条增加了本着“自救互救”人道主义原则，消防人员可对伤员实施紧急救护的条款。另外，在本规则第五章第三十五条，也对包括机场专、兼职消防员的医疗救护技能提出了要求。五、关于机场应急救援演练工作中的督导问题
按照国家和民航行业的要求，机场的应急救援工作应定期组织演练，以考核机场应急救援计划及其预案的合理和完善、设施设备的维护准备情况、参加救援的各级指挥员指挥能力及其应变能力。就目前情况看，特别是综合演练，往往出现演练变为“演戏”的情况，原因是多方面的，其中一个重要的原因就是演练的所有环节都是预先设定好的，不能有丝毫的改变，也就更谈不上对突发事件的处理能力。为此，本规则在第七章第五十八条中规定了演练工作“导”、“演”分开的原则和做法，也就是在演练指挥班子以外增设督导和督查人员，根据演练的进程假设突发情况，以考验参加应急救援的人员，特别是各级指挥人员的应变能力。
另外，在本规则第七章第六十条，还专门做出规定，民航行政机关对演练工作应当予以督查，以综合评估演练工作的实效性。六、关于应急救援工作中机场公安部门职责问题
《民航总局、公安部关于印发＜民用机场公安机构改革方案＞的通知》（民航政法发〔2003〕138号）对机场公安机构职责规定“贯彻执行国家有关空防安全的法律、法规、规章”，因此我局规章对机场公安机构的业务管理仅限于空防安全，“原规则”（90号令）的表述涉及公安部的管理职责，但考虑到两部门联合发布规章可能会影响本规章的出台进度，因此，本规章回避了对机场公安机关职责进行直接规定，只对预案进行要求，由地方政府在制定预案时将机场公安机关职责再予以明确。该内容在第四章第二十条予以体现。
民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定
第一章 总 则第一条 为加强和规范民航应急工作，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国民用航空法》，制定本规定。第二条 中国民用航空局（以下简称“民航局”）、民航地区管理局（以下统称为“民航管理部门”）和企事业单位为履行以下责任和义务而开展的预防与应急准备、预测与预警、应急处置、善后处理等民航应急工作遵守本规定：
（一）防范突发事件对民用航空活动的威胁与危害，控制、减轻和消除其对民用航空活动的危害。
（二）防止民用航空活动发生、引发突发事件，控制、减轻和消除其危害。
（三）协助和配合国家、地方人民政府及相关部门的应急处置工作。第三条 民航建立应对突发事件分级响应制度。根据突发事件对民用航空活动的威胁与危害，民用航空活动发生、引发的突发事件性质、严重程度、可控性和影响范围，以及协助和配合国家、地方人民政府及相关部门应急处置工作的需要等因素，实行分级响应，在相应的范围内组织、指挥或协调民航相关单位采取相应的应急处置措施。
民航应对突发事件分级响应等级划分标准由民航局制定。第四条 民航管理部门组织采取的应急处置措施，应当与突发事件危害的性质、程度和范围相适应。有多种措施可以选择时，应当选择有利于最大程度保护公民、法人和其他组织权益的措施。第二章 管理体制与组织机构第五条 民航应急工作建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责的管理体制。第六条 民航管理部门成立应急工作领导机构，统一领导全国或所辖地区的民航应急工作，监督、检查和指导下级民航管理部门、企事业单位的民航应急工作。
企事业单位的民航应急工作应当接受民航管理部门的监督、检查和指导。第七条 民航管理部门设立应急工作办事机构，协助应急工作领导机构组织开展民航应急工作，与国家、地方人民政府及相关部门的应急工作办事机构建立必要的工作联系，履行信息汇总与综合协调职责。
民航应急工作办事机构的人员配备应当满足本部门应急工作的需要。第八条 民航管理部门设立或者指定应急值守机构，负责接报、报告和通报突发事件的预警与发生信息，协助组织、指挥和协调应急处置。
应急值守机构与国家、地方人民政府及相关部门的应急值守机构建立必要、可靠的工作联系，第九条 企事业单位应当设立或者指定应急工作机构，负责联系民航管理部门应急工作办事机构，向民航管理部门应急值守机构报送突发事件信息。第十条 民航管理部门的各个职能部门根据工作职责负责具体管理相关民航应急工作。第十一条 突发事件对民用航空活动造成严重威胁、危害，民用航空活动发生、引发突发事件，或者国家、地方人民政府及相关部门要求民航协助和配合应急处置工作时，民航管理部门可以视情成立现场应急指挥机构，组织、指挥或协调应急处置。
民航管理部门不能有效控制、减轻或消除突发事件的危害，需要上级行政主管部门采取措施时，应当及时向上级行政主管部门报告。第十二条 民航管理部门可以聘请有关专家组成专家组，为民航应急工作提供决策建议，参与应急处置指挥。第三章 预防与应急准备第十三条 民航管理部门应当根据有关法律、行政法规、规章，上级行政主管部门及相关部门的应急预案，结合民航运行实际情况，制定应急预案。第十四条 民航管理部门建立健全应急预案体系，主要包括总体应急预案、专项应急预案、地区应急预案。第十五条 企事业单位及其分支机构应当依据相关法律、法规、规章和民航管理部门应急预案的相关内容，制定相应的应急预案。
民航局空中交通管理局和跨地区运营的航空服务保障公司的应急预案应当报民航局备案，其他企事业单位及其分支机构的应急预案应当报所在地民航地区管理局备案。第十六条 应急预案应当明确适用的情境条件，并根据其性质、特点、影响、应对需要，明确工作原则、组织体系与职责分工、指挥与运行机制，规定预防与应急准备、预测与预警、应急处置与救援、善后处理等工作环节的操作程序、相关标准和保障措施。第十七条 应急预案的制定单位在制定应急预案时应当加强与国家、地方人民政府及相关部门、相关民航管理部门、企事业单位的沟通、协调，确保相关应急预案之间形成良好的衔接。
民航管理部门应当加强对企事业单位编制应急预案的工作指导。
第一章 总则一、国际民航组织的总体要求考虑到航空器事故遇难者及其家属的迫切需要，国际民航组织在1998年10月召开的第32届大会上审议了关于援助航空器事故遇难者及其家属的议题，并通过了第A32-7号决议，呼吁各缔约国重申它们支援民用航空事故遇难者及其家属的承诺，敦促有关国家制定家属援助计划。2001年，国际民航组织发布了《航空器事故遇难者及其家属援助指南》（国际民航组织通告285-AN/166），作为提供给各缔约国制定此类规定的参考文件。二、其他国家关于空难旅客家属援助的立法情况从我们目前掌握的情况看，美国是较早制定空难旅客家属援助规定的国家。1996年10月9日，经美国国会通过并由克林顿总统签署了《1996年空难家庭援助条例》，该条例赋予国家运输安全委员会（NTSB）以帮助发生在美国领土上的空难遇难者家属的附加责任。
这一法律由1996年9月9日的《总统行政备忘录》加以补充，在该备忘录中克林顿总统指定国家运输安全委员会为向重大交通灾难遇难者家属提供联邦服务的协调机构，此外，参与家庭援助的联邦机构和其他机构还包括：美国红十字会（ARC）、国务院（DOS）、卫生和公共服务部（DHHS）、联邦紧急事务管理局（FEMA）、司法部（DOJ）、国防部（DOD）。国家运输安全委员会为有效实施这一法令，还先后与上述机构签署了谅解备忘录。此外，为及时、充分地掌握发生事故的航班的旅客信息，美国运输部还制定了《旅客舱单信息》（243部），收录在美国法典第49集第14分集中，对旅客信息的收集和保存、空难后的信息传递等作出了明确、具体的规定。上述法令为美国有效实施空难旅客家属援助提供了法律上的保证。三、与我国现行法律法规的衔接问题在一起具体的民用航空器飞行事故中，要有成效地为旅客家属提供必要的援助，必须各有关部门的通力协调和配合。而我国的现行法律、法规中，包括《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国安全生产法》等均没有关于家属援助的具体规定或要求。按照立法法的相关规定，作为部门规章，我局不能为其他部门和机构设定权利与义务。更为重要的是，与美国不同，我国对于民用航空飞行事故的调查权力按照国家目前的相关规定，对于特大（一次死亡10人以上29人以下）以上的事故，主要由国务院或国家安全生产监督管理部门组成事故调查组进行调查，特大以下的事故由主管部门和相关部门组成调查组进行调查。有鉴于此，规定中明确由民航总局在职责权限范围内指定事故处理协调小组，协调公共航空运输企业与家属之间的联络。
围绕民用航空器飞行事故应急反应和家属援助问题，规定着重了与现行规章的衔接问题。如关于事故信息报告，主要与2005年4月7日起施行的《民用航空安全信息管理规定》相衔接，此外，还考虑了与《民用航空器飞行事故调查规定》、《民用运输机场应急救援规则》等规章的协调、统一的问题。四、规定的出发点和基本内容尽管有上述立法方面的困难，我们无法在短时期内出台一个类似美国模式的家属援助条例，但是从现实的需要考虑，我们认为，应当在国务院赋予我局的行业管理权限内，制定一个相关规定，重点在于要有一套民用航空器飞行事故应急处理机制，尤其是公共航空运输企业，要建立民用航空器飞行事故应急处理程序和家属援助计划，并应当定期组织演练，以避免一旦发生民用航空器飞行事故出现的混乱局面，特别是要给旅客家属以必要的精神抚慰和援助。本规定围绕上述原则，主要涉及了这样几方面的内容：
1、关于适用范围按照我国现行的民用航空器事故等级标准，我国的民用航空器事故划分为三个等级，尽管从理论上说，不论事故的规模多大，罹难者及其家属均应该得到适当的援助，但由于航空器事故的大小和情况不同，提供家属援助所需资源的多少相差很大。考虑到我国公共航空运输的载客量等特点，规定将适用范围限定在重大及其以上的民用航空器飞行事故。
2、关于主管部门的职责自2002年国务院关于民航体制改革方案实施后，我局作为国务院民用航空主管部门对公共航空运输企业行使行业管理职责，已彻底改变体制改革前政企不分的局面。因此，在民用航空器飞行事故的处理中，行业主管部门的职责定位是一个值得认真思考的问题。
我们认为，作为行业主管部门，应当从政府的角度制定可行的应急预案，以便有需要时启动应急程序。这一应急程序关注的应当是与其他政府部门和机构的协调、配合、各自职责分工。在一起具体的民用航空器飞行事故中，按照我国现行的事故调查职责分工，行业主管部门的主要职责应当是配合或组织进行事故调查以及督促、协调事故的善后处理，在后者的处理中行业主管部门更多地应当充当督促和协调角色，重视政府信息的公布，具体的家属援助工作、赔偿工作应当由事发航空运输企业承担，做到既不越位，也不缺位。
3、关于航空运输企业的责任在民用航空器飞行事故的处理中，最为重要的是当事方公共航空运输企业的应急反应能力。根据我们调研中了解的情况，我国公共航空运输企业的应急反应能力是值得行业主管部门特别重视的问题。尽管有的企业已经制定了针对民用航空器飞行事故的应急预案，但在必要时是否能够迅速激活整套程序，使之有成效地发挥作用，仍是值得怀疑的。针对这些情况，规定了航空运输企业不仅应当将应急预案报行业主管部门，而且应当定期组织应急演练。
在民用航空器飞行事故的善后处理中，航空运输企业是家属援助方面的具体实施者。因此，运输企业应当向行业主管部门上报家属援助计划，以保证发生民用航空器飞行事故后，能够为家属提供必要的帮助和抚慰。这就要求航空运输企业要为此计划的实施提供人力、物力、财力方面的保障，规定相应地提出了原则要求。
4、关于对外国公共航空承运人能否适用问题美国在公布空难家庭援助法案后，又通过了关于要求国家运输安全委员会和外国航空承运人满足涉及外国航空承运人的航空器事故所涉旅客家属需要的规定，要求飞美国的外国航空承运人要向运输部长和国家运输安全委员会主席提交一份关于满足该外国航空承运人控制下的航空器造成大量人员死亡的事故所涉家属需要的计划。考虑到我国的实际情况，规定对通航我国的外国航空承运人未提此类要求。
特此说明。
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