专家指出，石油储备法律的建立是能源法制体系的重要组成部分之一。认真梳理《意见稿》的细节及背后的故事，便能窥见我国能源改革的脉络，亦能展望石油行业未来的发展思路。 时候到了？ “慢”，是大部分业内人士对我国石油存储体系建设的一大观感。 1999年初，国际油价暴跌，但我国政府、企业以及学术界未对石油供应产生重视。2003年起，中国开始启动第一期国家战略石油储备计划，准备在15 年内分三期来完成战略石油储备基地的各项建设，形成相当于100天石油净进口量的储备总规模。 不过，天不遂人意。2004年9月，受伊拉克战争影响，国际油价持续飙升。高油价令中国石油的储备建设之路步履维艰。 法律的滞后也阻碍了我国石油储备的前进。中国能源战略研究院常务副院长王震认为，石油储备战略责任主体、管理体系、资金来源以及储备动用的条件都没有明确，这种倒置模式使我国的石油储备体系建设存在很大问题。 石油储备建设是一项关系到国家与产业安全的投资巨大、选址严格、建设周期长的系统工程。由于缺乏相关法律法规，我国石油储备面临的最大问题是监管和执行体系不固定，责权利分配不明晰，以及财政负担越来越重。 另外，相应政策的缺失，无法对企业进行引导，使企业没有法定义务进行储备工作。因此，一直以来，这项工作主要集中在中石油、中石化等央企和少数地方民营炼油企业，使得储量的提升一直比较缓慢。 2014年下半年，国际原油价格一路走低。油价熊市为中国补足储备短板提供了战略性契机。 据统计，2015年我国原油进口较2014年多出2500万吨，进口总值与2014年相比相当于节约5700亿元。低油价下进口石油、扩大储备的优势可见一斑。 与此同时，一系列规定也为储备法规拉开序幕。业内人士认为，这些变化伴随着石油天然气改革方案的制定与即将出台，使现在成为推进石油储备体系改革的最佳时期。 《意见稿》提出，要保持国家石油储备规模与石油消费总量相适应。专家认为，这说明石油储备并非越多越好。“石油储备的规模是石油储备建设首先必须明确的基本要素。这直接关系到储备资金的预算和储备设施的建设实施。” 中国人民大学国际能源战略研究中心主任许勤华说。 据了解，目前世界上还没有形成统一的石油战略储备数量上的标准。因此，专家建议法律法规的建立要考虑我国石油的对外依存度、经济实力、石油进口来源特征、未来石油消费和进口规模等因素。 “藏油于民”有阻碍 截至2015年年中，中国共建成8个国家石油储备基地，总储备库容为2860万立方米。 可以说，我国目前的石油存储水平依然不高。王震认为，一方面国家储备油库建设非常缓慢，另一方面民营的商业油储备体系几乎没有启动。参与主体数量较少，社会资源未广泛激活，限制了中国石油储备的规模，也束缚了增储的步伐。 《意见稿》中，“藏油于民”是业界关注的焦点。按照规定，国家鼓励社会资本参与石油储备设施建设运营。国家石油储备单位可以租赁企业石油储备设施存储政府储备石油。对此，国家能源局指出，这主要考虑体现市场化改革方向，促进多种经济成分参与政府储备设施建设。 据中商联石油委统计，中国民营石油批发企业总储量约为2.3亿吨，但储备库的实际利用率非常低。如果利用民营企业原油储备库进行国家石油储备，既能够快速提升国家石油储备能力又能够盘活民企闲置资产。 这看似完美，但面临着重重困难。 “藏油于民”模式，首先面临着法规和油源两大“拦路虎”。缺乏进口石油权等原因，导致民企难以显示优势。 实际上，构建多元化的原油储备体系也是油气改革的重要方面。随着油气体制改革的推进，油气领域的垄断也正在逐一被打破。 截至2016年5月，已申请及获准进口原油的地方炼油企业已达23家，联彩石油等企业均有意大力发展石油交割库。专家指出，在全国各地布局石油交割库的建设，仓储设施在一定程度上就等同于商业储备，可成为我国战略石油储备体系的重要组成部分。 不过，也有一些人士提出了质疑。中国石油流通协会副秘书长尹强表示，民企商业储备不同于政府战略石油储备，风险承担能力有限，如何形成配套体系也是民企开展商业储备的一大难点。 他指出，原油储备不是外界想象的简单低买高卖，长期储备会面临原油品质变化、憋库等问题。它需要形成进口、仓储、炼化、运输、码头、批发、零售在内的一体化的产业链。这个体系循环起来，企业获利的空间也有限。 因此，专家建议，政府一方面要对参与的企业进行适当监管，另一方面也要多支持企业，为企业提供一些财政、税收等优惠政策。 此前，中国石化胜利石油管理局局长、胜利油田分公司总经理孙焕泉曾建议，政府应制定配套政策，鼓励企业参与石油储备，支持企业新建扩建储备能力，增加进口配额和减免进口税，给予储备运维优惠政策，建立石油储备基金。 总体来看，《意见稿》体现了国企主导并逐渐引领、鼓励民间和地方（原油加工企业）建立储备的意图。 《意见稿》规定，企业义务储备所需建设资金、石油采购资金和运行管理费用由企业承担。 有专家指出，由于储备耗资甚巨，国家可以向企业提供低息贷款、财政补贴等适当的优惠政策。同时，石油储备资金可以采取多渠道融资，并且要控制储油成本。 掌握话语权 专家认为，在我国石油对外依存度逐渐上升的今天，发展石油储备需要更细致的规定，以使中国在世界市场上获得更多的话语权。随着“一带一路”的升级，我国可以利用这个战略机遇，全面提升合作水平。在“一带一路”战略中逐步建立起陆上石油进口通道，畅通多样化渠道，保障国家能源安全。 中国迫切需要完善的能源储备方面的法律和政策体系。国家石油储备立法，应该成为体现市场交易原则和法律公正意义的一次尝试。
